La cuestión del orden público siempre ha sido una preocupación de todo poder establecido. En la España del siglo XIX fue uno de los principales puntos de fricción en el seno de liberalismo, entre moderados y progresistas. Tenemos que tener en cuenta que la legislación sobre el orden público atañe a la regulación de derechos como los de reunión, asociación y manifestación, muchos de ellos no reconocidos en un primer momento y que hubo que ir incorporando a los ordenamientos constitucionales. El ejercicio de estos derechos puede ocasionar conflictos que deben ser evitados o sancionados por el Estado. En líneas generales, el liberalismo progresista siempre defendió pocas regulaciones para el ejercicio de estos derechos y, en todo caso, prefería la intervención municipal a través de las Milicias Nacionales locales para controlar posibles problemas o conflictos. Por su parte, los liberales moderados siempre tendieron a restringirlos y vigilarlos a través del ejercicio del poder central. Para ello, promovieron la creación de un cuerpo de policía nacional de carácter militar, la Guardia Civil.
En España se tardó en tener una ley específica de orden público en la época liberal, aunque el despotismo ilustrado había desarrollado, en su momento, mucho esta materia, como lo pone de manifiesto la Pragmática de 1774 en tiempos de Carlos III. Posteriormente, tanto en la crisis del Antiguo Régimen, como en el proceso de creación del Estado liberal se dieron muchas disposiciones, reales órdenes y decretos pero no una disposición general. Llegó en 1867, curiosamente, en vísperas del fin del régimen liberal isabelino. En ese año se aprobó en Cortes la Ley de Orden Público, y destinada a regir en el caso de suspensión de las garantías constitucionales. Se crearon tres estados: el normal, el de alarma y el de guerra, pero sin que el poder legislativo pudieran controlar la declaración de estados excepcionales. En el primer estado, es decir, en el normal, el gobierno ejercería solamente tareas preventivas. El estado de alarma se promulgaría ante cualquier sospecha de perturbación importante del orden. En el estado de guerra la autoridad militar asumía todos los poderes. Este estado se podía promulgar sin pasar previamente por el de alarma.
En 1870, ya en el Sexenio Democrático, se aprobó otra Ley de Orden Público, que duró hasta bien entrado el siglo XX. Era una disposición de carácter excepcional y solamente podía entrar en vigor después de promulgarse la Ley de Suspensión de Garantías. Esta nueva Ley de Orden Público sólo contemplaba dos estados excepcionales: el denominado estado de prevención o de alarma, en el que la autoridad civil ejercería poderes con un amplio criterio de discrecionalidad; y el estado de guerra, donde el ejército y los tribunales militares ejercerían la autoridad. El problema se planteó cuando, posteriormente, se legisló de forma relativamente profusa en un sentido muy restrictivo, entrando en colisión con preceptos constitucionales, al permitir la declaración del estado de guerra sin conocimiento de las Cortes y sin la autorización previa de una ley. De ese modo, el estado de guerra podía ser empleado para resolver problemas de orden público y no como una necesidad ante hechos muy graves, quedando la autoridad civil sometida a la militar. El liberalismo español había terminado por derivar hacia un claro conservadurismo.
Eduardo Montagut
